Bedrijfsvoering
Waar besteedt een school in het primair onderwijs zijn geld aan?
Een degelijke bedrijfsvoering is de basis voor goed onderwijs. Als alle bedrijfsprocessen op orde zijn, zoals personeelsbeleid, schoolgebouwen en digitale voorzieningen, kunnen leraren optimaal hun werk doen.
In het publiek bekostigde onderwijs is de overheid de belangrijkste financier van scholen. Uit onderzoek blijkt dat de netto investeringen in het primair onderwijs in de afgelopen tien jaar ongeveer gelijk zijn gebleven. In de andere hoofdstukken van deze sectorrapportage staat dat investeringen in onderwijs en personeel van groot belang zijn. Datzelfde geldt voor huisvesting. Het is aan de scholen om het beschikbare geld zo effectief mogelijk in te zetten en geld niet onnodig op de bank te laten staan.
In dit hoofdstuk brengen we in beeld hoe het primair onderwijs zijn geld besteedt. Aan het einde van het hoofdstuk geven we drie oplossingen voor de huidige problemen op het gebied van huisvesting.
Het meeste geld wordt besteed aan personeel
Het funderend onderwijs wordt vanuit de overheid bekostigd met publieke middelen. Kwalitatief goed onderwijs wordt bereikt door een doelmatige besteding van de middelen, met als belangrijk uitgangspunt dat er wordt gezorgd voor continuïteit. De rijksoverheid maakt ongeveer € 11,5 miljard als ‘lumpsum’ over aan scholen. Dit komt neer op gemiddeld € 6.100 per leerling. Daarnaast ontvangen de scholen mogelijk nog andere middelen van andere rijksoverheden en gemeentes. Het grootste gedeelte van dit bedrag gaven scholen in het primair onderwijs in 2020 uit aan personeel. Minder dan 7% van de middelen gaat naar huisvesting. De resterende ca 10% wordt besteed aan o.a. meubels, computers en leermiddelen.
Geven scholen al hun geld uit?
De laatste jaren zijn de reserves van schoolbesturen veel in het nieuws. Het beeld leeft dat die (te) hoog zijn. In het primair onderwijs zijn echter grote verschillen in de financiële positie van schoolbesturen, waardoor zij niet allemaal over één kam kunnen worden geschoren. Waar het ene bestuur jaarlijks kampt met een exploitatietekort (de kosten zijn hoger dan de baten) en weinig reserves heeft, zijn er ook schoolbesturen die jaarlijks middelen overhouden, waardoor hun reserves toenemen.
Een goede reservepositie zorgt ervoor dat een schoolbestuur wisselingen in inkomsten kan opvangen. De inspectie hanteert sinds 2020 een nieuwe signaleringswaarde voor mogelijk bovenmatige reserves (dat is het percentage eigen vermogen van een schoolorganisatie dat boven de signaleringswaarde uitkomt). Uit de signaleringswaarden blijkt dat er grote verschillen in de hoogte van de reservepositie zijn tussen schoolbesturen.
De signaleringswaarde is ontwikkeld op basis van een onderzoek naar de vermogenspositie in het mbo en het hoger onderwijs en wordt toegepast op alle onderwijssectoren. De PO-Raad heeft aangegeven dat deze signaleringswaarde geen recht doet aan de kleinschalige inrichting en de financieringsstructuur van het primair onderwijs. Daar komt bij dat er geen rekening wordt gehouden met ontwikkelingen die de komende jaren een grote wissel zullen trekken op de vermogenspositie van schoolorganisaties (zie onder bij ‘Twee ontwikkelingen met grote gevolgen’). Omdat de discussie over al dan niet te vermogende schoolbesturen wordt gevoerd op basis van de huidige signaleringswaarde, bestaat het risico van een verkeerde interpretatie van de hoogte van de mogelijk bovenmatige reserves.
De sectorspecifieke signaleringswaarde primair onderwijs houdt wel rekening met de sectorspecifieke kenmerken. Per schoolorganisatie is deze waarde te vinden in de Benchmark PO&VO.
Wat weten we van bovenmatige reserves?
3% van schoolorganisaties in het primair onderwijs is op grond van de signaleringswaarde van het ministerie van OCW verantwoordelijk voor circa 30% van de bovenmatige reserves.
In het algemeen geldt: hoe groter de schoolorganisatie, hoe minder er sprake is van bovenmatige reserves (ten opzichte van de totale baten).
Verschillen per schoolsoort
De signaleringswaarde laat zien dat er in het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs gemiddeld relatief hogere bovenmatige reserves zijn ten opzichte van de totale baten. Een percentage boven 0% duidt in de systematiek van OCW op een mogelijk bovenmatig eigen reserve. Besturen in het sbo en (v)so houden vaak hogere risicobuffers aan vanwege fluctuaties in leerlingaantallen.
Twee ontwikkelingen met grote gevolgen
Er zijn twee ontwikkelingen die op korte termijn grote invloed hebben op de vermogenspositie van schoolorganisaties in het primair onderwijs. In januari 2021 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het conceptwetsvoorstel voor de vereenvoudiging van de bekostiging, wat het wegvallen van de vordering op OCW als gevolg heeft. Daarnaast is op 1 oktober 2020 het rapport ‘Verslaglegging Groot Onderhoud Schoolgebouwen’ gepubliceerd, in opdracht van het ministerie van OCW, wat ook invloed zal hebben op de toekomstige reservepositie van scholen.
1. Vordering op OCW
Door het wetsvoorstel vereenvoudiging van de bekostiging in het primair onderwijs gaat de bekostiging van de schoolorganisaties van schooljaarbekostiging naar bekostiging per kalenderjaar. Als gevolg hiervan valt per 2022 de vordering op OCW weg, wat een zeer fors effect heeft op de reserves van schoolorganisaties. Voor het primair onderwijs gaat dit op basis van de jaarcijfers 2020 over een totaalbedrag van bijna € 500 miljoen. Deze ontwikkeling wordt niet meegenomen in nieuwe signaleringswaarde van OCW voor mogelijke bovenmatige reserves. Omdat het wegvallen van de vordering op OCW herleid kan worden vanuit de jaarcijfers, is deze voor schoolorganisaties al wel meegenomen in de sectorspecifieke signaleringswaarde in de Benchmark PO&VO.
2. Voorziening groot onderhoud
Een voorziening behoort niet tot het eigen, maar tot het vreemde vermogen van een schoolorganisatie. Door een wijziging in de interpretatie in de verslaggevingsvoorschriften rondom de voorziening groot onderhoud is de verwachting dat deze voorziening fors zal toenemen ten koste van het eigen vermogen. De voorziening ‘groot onderhoud gebouwen’ in het primair onderwijs is per 2020 bijna € 650 miljoen. Het precieze effect van deze ontwikkeling op het eigen vermogen is lastig te berekenen, omdat de informatie hiervoor nog ontbreekt.
De verwachting van schoolorganisaties en accountants is echter wel dat dit zal leiden tot substantieel hogere voorzieningen en daardoor tot lagere reserves (eigen vermogen). Daarmee beïnvloedt het ook de hoogte van de signaleringswaarde van OCW voor (mogelijk) bovenmatige reserves.
Reservepositie scholen zal verder dalen
Het begrip rentabiliteit geeft aan hoeveel er per ontvangen euro is uitgegeven. De rentabiliteit was in 2020 -1,8%. Dat betekent dat van elke ontvangen € 1 er € 1,018 cent is uitgegeven. In totaal zijn in het primair onderwijs in 2020 de reserves afgenomen met € 206 miljoen.
Voor de jaren 2021-2023 worden negatieve financiële resultaten verwacht van in totaal € 245 miljoen. In dit cijfer zijn bovengenoemde toekomstige ontwikkelingen rondom het wegvallen van de vordering op OCW en de voorziening groot onderhoud nog niet meegenomen. Daarom is de verwachting dat de reservepositie van scholen in het primair onderwijs de komende jaren nog verder zal dalen.
Samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs
Scholen hebben een zorgplicht om elk kind een passende onderwijsplek te bieden. De besturen waar scholen onder vallen, werken daarbij samen, meestal in regionaal verband. Deze samenwerkingsverbanden (swv'en) zorgen ervoor dat er een passende plek is voor alle leerlingen in de regio. Het samenwerkingsverband maakt afspraken over welke begeleiding reguliere scholen bieden en welke leerlingen een plek krijgen in het (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs. Ook beslist het swv over de verdeling van de ondersteuningsmiddelen. In totaal zijn er 76 samenwerkingsverbanden in het primair onderwijs. Samenwerkingsverbanden zijn in verenigings- of stichtingsverband georganiseerd.
De financiële reserves van samenwerkingsverbanden zijn hoger dan nodig. De bovenmatige reserves moeten daarom snel worden afgebouwd naar een niveau dat nodig is om risico’s te kunnen opvangen, maar niet meer dan dat. De inspectie heeft dit niveau vastgesteld op 3,5% van de totale bruto baten (met een minimum van € 250.000 voor elk samenwerkingsverband). De bovenmatige reserve, het surplus aan vermogen, was in 2019 zo’n € 84 miljoen. In 2020 is de bovenmatige reserve gedaald naar € 71 miljoen.
Afbouw van reserves
In januari 2021 hebben de PO-Raad en het Netwerk Leidinggevenden Passend Onderwijs (NLPO) een ‘Sectorplan afbouw reserves’ aan het ministerie van OCW aangeboden. Hierin staat dat de sector eind 2022 alle bovenmatige reserves heeft afgebouwd. Daarnaast hebben alle samenwerkingsverbanden met een bovenmatige reserve een individueel plan voor afbouw ingediend. De voortgang van de afbouw wordt twee keer per jaar gemonitord. Daarover wordt aan het ministerie gerapporteerd. Als de afbouw onvoldoende is, kan er gekort worden op de bekostiging aan samenwerkingsverbanden.
Goed onderwijs vereist goede schoolgebouwen
De verantwoordelijkheid voor een schoolgebouw is verdeeld over gemeente en schoolbestuur. De gemeente is verantwoordelijk voor nieuwbouw, uitbreiding en eerste inrichting, het schoolbestuur voor onderhoud, exploitatie, schoonmaak en kleine aanpassingen. Wie zich zou moeten buigen over grote(re) tussentijdse aanpassingen, is niet helder belegd.
Een goed schoolgebouw biedt een prettige en gezonde leer- en werkomgeving. Het staat optimaal ten dienste van het onderwijs dat erin gegeven wordt. Daarnaast is het flexibel: geschikt voor moderne vormen van onderwijs en passend voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte. Een goed schoolgebouw is verder toegankelijk, duurzaam, betaalbaar en inclusief.
Schoolgebouwen zijn verouderd
Nederland telt ruim 7.900 schoolgebouwen voor primair onderwijs. Veel gebouwen zijn verouderd: een aanzienlijk deel van de scholen is gebouwd tussen 1946 en 1978 met materialen van mindere kwaliteit. Gebouwen worden gemiddeld na 69 jaar vervangen door nieuwbouw. De functionaliteit van de verouderde gebouwen laat te wensen over, met grote gevolgen: dit heeft onder andere een negatieve invloed op leerprestaties, welbevinden en de mogelijkheden voor leraren om andere typen onderwijs te verzorgen. Daar komt bij dat de exploitatie en het onderhoud 15% meer kosten dan schoolbesturen daarvoor ontvangen.
De huidige schoolgebouwen in Nederland zijn voornamelijk geschikt voor klassikaal onderwijs. Om in te kunnen spelen op nieuwe onderwijsconcepten, passend onderwijs, de komst van inclusiever onderwijs en groei of daling van leerlingenaantallen, moeten de meeste schoolgebouwen flexibeler (onderwijsadaptief) worden. De vorming van IKC’s (Integraal Kind Centrum) voor kinderen van 0 tot 13 jaar is een extra uitdaging, omdat schoolgebouwen doorgaans alleen geschikt zijn voor enkelvoudig gebruik.
Binnenklimaat moet beter
80% van de schoolgebouwen heeft een binnenklimaat (licht, lucht, geluid en temperatuur) dat niet voldoet aan de normen, zo geven de GGD’s aan. Een slecht binnenklimaat heeft een negatieve impact op leerresultaten en verhoogt het ziekteverzuim.
Uit onderzoek van het Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen (LCVS) blijkt dat 9% van alle schoolgebouwen in Nederland in het primair en voortgezet onderwijs niet voldoet aan de ventilatienormen. 30% voldoet wel aan de ventilatienormen. Van 61% van de gebouwen weten we niet of ze aan de normen voldoen, omdat de meting nog moet plaatsvinden. Op dit moment vindt verdiepend onderzoek naar ventilatie plaats.
Aandacht voor duurzaamheid
In Nederland is steeds meer aandacht voor verduurzaming, ook van scholen. Een duurzaam schoolgebouw heeft een gezond binnenklimaat, een laag energieverbruik, een lage CO2-uitstoot en is betaalbaar, ook in de exploitatiefase. In het Klimaatakkoord staat een doelstelling van 95% verlaging van de CO2-uitstoot in 2050 ten opzichte van 1990. Om die te kunnen halen, is het versnellen van vernieuwing van schoolgebouwen noodzakelijk.
De meeste schoolgebouwen hebben geen energielabel. Waar dit bekend is, is dit doorgaans slecht: de helft (51%) van de scholen heeft momenteel een label dat slechter is dan energielabel C. 22% van de gebouwen in het primair onderwijs heeft energielabel G. Voor het halen van de doelstellingen in het Klimaatakkoord is label A+++++ (energieneutraal) vereist.